Observaciones de la ASIC en el informe “Alcanzar una protección completa contra los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales”
En su 346.ª reunión, el Consejo de Administración de la OIT decidió que el Estudio General de 2024-2025 elaborado por la Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) examinaría seis instrumentos clave sobre indemnización y protección en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.[1] Para ello, se elaboró un formulario que los Estados Miembros deben utilizar para presentar sus memorias. Este Estudio tiene como propósito identificar brechas en la cobertura de prestaciones, especialmente para grupos vulnerables como trabajadores agrícolas y extranjeros, y resaltar la importancia de entornos laborales seguros como medio de prevención y reducción de costos. Además, por primera vez, se realiza un análisis conjunto de varios convenios y recomendaciones sobre seguridad social en este ámbito.
El Estudio General se estructura en cuatro partes que abordan de forma integral la protección en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. La primera parte analiza los objetivos, características y evolución de los regímenes de protección, destacando el paso hacia sistemas de seguridad social y la necesidad de una cobertura integral. La segunda parte examina las prestaciones, la asistencia médica, las medidas de prevención y los servicios de readaptación y empleo para personas con discapacidad. La tercera parte se centra en la administración, financiación y procedimientos de los regímenes de protección, incluidos los mecanismos para atender a trabajadores en el extranjero. Finalmente, la cuarta parte identifica los desafíos para la ratificación de los convenios y la necesidad de acciones normativas y de asistencia técnica para garantizar una protección efectiva.
1. Extensión de la cobertura a los trabajadores agrícolas
Desde sus inicios, la OIT ha priorizado la protección de los trabajadores agrícolas, como lo demuestra la adopción del Convenio núm. 12, que buscó equiparar su protección a la de los trabajadores industriales, aunque permitiendo que se apliquen regímenes distintos siempre que ofrezcan un nivel de protección equivalente. Los Convenios núms. 102 y 121, si bien no se refieren explícitamente a los trabajadores agrícolas, permiten su inclusión a través de cláusulas de flexibilidad, aunque en la práctica estos trabajadores podrían quedar excluidos debido a disposiciones relativas a trabajos ocasionales, a domicilio o familiares. Por ello, la Comisión ha recordado la importancia de que la OIT y sus mandantes implementen efectivamente estos convenios para garantizar la cobertura de este grupo vulnerable.
“En lo referente a Cuba, la Comisión toma nota de las observaciones de la Asociación Sindical Independiente de Cuba (ASIC), que indican problemas específicos en lo referente a la protección en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales de los trabajadores agrícolas, a causa de la naturaleza de su actividad, los bajos salarios, la falta de equipos de protección personal y la mayor dificultad para acceder a asistencia médica en las zonas rurales”[2]
“La Comisión subraya que el sector de la agricultura es uno de los más peligrosos, lo cual conlleva altas tasas de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. En este contexto, la Comisión insta a los Estados Miembros a garantizar la cobertura legal y efectiva de los trabajadores agrícolas asalariados mediante la protección en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, al menos al nivel establecido por el Convenio núm. 102 (parte VI) o el Convenio núm. 121. La Comisión alienta asimismo a los Estados Miembros a proseguir sus esfuerzos para extender progresivamente la cobertura de los trabajadores agrícolas por cuenta propia.”[3]
2. Organización de la asistencia médica
Los Estados Miembros de la OIT implementan diversos métodos para organizar la asistencia médica a los trabajadores que sufren accidentes de trabajo o enfermedades profesionales. En algunos países, los propios organismos de seguridad social cuentan con clínicas y hospitales que brindan atención directa y gratuita, como ocurre en Malasia. En otros casos, se establecen contratos con proveedores de salud, como en Bulgaria, Burundi y Chipre, donde se reembolsan los gastos médicos o se limita el copago. Finalmente, existen sistemas donde los trabajadores pagan los servicios médicos y luego reciben el reembolso, como en Francia, donde el seguro cubre el 100% de los gastos dentro de las tarifas establecidas.
“La Comisión toma nota de que, en Cuba, la Asociación Sindical Independiente de Cuba (ASIC) subraya en sus observaciones la preocupación constante por la calidad de la asistencia médica y la disponibilidad de medicamentos y equipos. La ASIC indica además que los recortes presupuestarios y la escasez de suministros médicos afectan a la capacidad del sistema de asistencia médica para responder adecuadamente a las necesidades de los trabajadores en materia de salud.”[4]
“La Comisión desea subrayar que la prestación de una asistencia médica adecuada y de calidad en el momento oportuno es de vital importancia para alcanzar los objetivos de la asistencia médica, a saber, mantener, restablecer o mejorar la salud de los trabajadores víctimas de accidentes del trabajo o enfermedades profesionales y su capacidad para trabajar y atender sus necesidades personales. La Comisión recuerda además que el suministro adecuado de las prestaciones es responsabilidad general del Estado en virtud del artículo 71, 3) del Convenio núm. 102 y del artículo 25 del Convenio núm. 121. La Comisión subraya a este respecto la importancia de disponer de un número suficiente de trabajadores sanitarios y de instalaciones médicas distribuidas uniformemente por todo el país, especialmente en las zonas rurales y remotas, así como de abordar los déficits de financiación.”[5]
3. Necesidad de ayuda o asistencia constantes de otra person
Desde la primera generación de normas de la OIT sobre accidentes de trabajo y enfermedades profesionales se contempló una prestación adicional para quienes requieran la asistencia constante de otra persona. El Convenio núm. 121 mantiene esta disposición, permitiendo a los Estados definir las condiciones para otorgar estos incrementos o prestaciones especiales, que según la Recomendación núm. 121, deben cubrir el costo razonable de dicha asistencia o incrementarse en un porcentaje fijo. La Recomendación núm. 22 establece que esta indemnización no debe ser inferior a la mitad de la concedida por incapacidad total permanente, reconociendo que tanto la persona afectada como su acompañante pueden perder su sustento. En la práctica, muchos países vinculan el derecho a esta prestación al grado de discapacidad, como sucede en Albania, China y Francia, donde se han establecido porcentajes o condiciones específicas para acceder a esta compensación adicional.
“La Comisión toma nota de las observaciones de la ASIC de Cuba, a saber, que a pesar del aumento de la pensión en los casos que requieren la ayuda constante de una tercera persona, la cuantía es insuficiente para mantener a un trabajador víctima de accidente o enfermedad y a su familia debido a un costo de la vida desproporcionadamente elevado.”[6]
“La Comisión alienta encarecidamente a los Estados Miembros a que garanticen la concesión de incrementos en los pagos periódicos u otras prestaciones suplementarias o especiales a las personas con discapacidad que requieran la ayuda o asistencia constantes de otra persona, de conformidad con el artículo 16 del Convenio núm. 121. La Comisión subraya asimismo la importancia de conceder dichos incrementos o prestaciones a un nivel suficiente para sufragar el costo razonable de la ayuda o asistencia constante de otra persona.”[7]
4. Educación y formación
La formación en seguridad y salud en el trabajo (SST) es fundamental para prevenir accidentes laborales y enfermedades profesionales, y muchos países han adoptado medidas al respecto. La Comisión destaca iniciativas como las de Costa Rica, donde se capacita a personal técnico, empleadores y trabajadores; en Pakistán, donde se forman trabajadores y directivos en SST y prevención de enfermedades profesionales; en Australia, con talleres sobre salud mental en el trabajo; y en Luxemburgo, donde se brinda formación en prevención de riesgos específicos como el trabajo en altura o en agricultura. Asimismo, en Suiza, la SUVA ofrece módulos de formación y asesoría personalizada a empleadores, y en China, la CEC participa activamente en la capacitación y promoción de prácticas innovadoras en prevención.
“La ASIC de Cuba señala la escasez de equipos de protección individual, la falta de un mantenimiento adecuado de las instalaciones y la ausencia de tecnologías avanzadas para prevenir accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. La ASIC subraya además la necesidad de garantizar la suficiencia de los programas de formación, de asegurar el acceso de los trabajadores a información actualizada, de reforzar las inspecciones y de dar prioridad a una cultura de la SST.”[8]
“La Comisión alienta a los Estados Miembros a que adopten medidas de distinta índole para la prevención de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, en particular mediante actividades de sensibilización, educación y formación, y estudios e investigaciones, de conformidad con el artículo 26, 1), a) del Convenio núm. 121. La Comisión señala además la importancia de los servicios de salud preventiva, incluidos los exámenes médicos iniciales y periódicos, para la detección precoz y anticipada y tratamiento de las afecciones de salud relacionadas con el trabajo.”[9]
“La Comisión reconoce asimismo la importancia de ofrecer incentivos financieros y no financieros a los empleadores para mejorar las condiciones de trabajo. Al mismo tiempo, la Comisión subraya la necesidad de asegurar que las ventajas recibidas a través de incentivos se basen en la comunicación de información exacta. La Comisión también alienta encarecidamente a los Estados Miembros a que sigan garantizando la recogida y compilación de información estadística precisa y exhaustiva sobre los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales.”[10]
5. Financiación de las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales
El adecuado funcionamiento de los regímenes de seguro por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales depende en gran medida de su sostenibilidad financiera y de la disponibilidad de recursos suficientes para cubrir prestaciones, administración, prevención y readaptación. Originalmente, la responsabilidad de estas contingencias recaía directamente en los empleadores, pero con la evolución hacia regímenes de seguro social, el financiamiento pasó a ser exclusivo de estos, limitándose su responsabilidad al pago de cotizaciones. Según el Convenio núm. 102, las prestaciones y gastos administrativos deben financiarse colectivamente mediante contribuciones o impuestos, prohibiéndose los regímenes de responsabilidad directa. Además, se establece que los trabajadores no deben cubrir más del 50% del costo total de las prestaciones de seguridad social, salvo en lo relativo a los seguros específicos por accidentes y enfermedades profesionales, los cuales deben ser financiados íntegramente por los empleadores.
“La Comisión toma nota de las observaciones de la Asociación Sindical Independiente de Cuba (ASIC), que ponen de relieve las dificultades financieras y las limitaciones de recursos, lo cual puede afectar considerablemente a la capacidad funcional del sistema de seguridad social y conducir a una protección inefectiva.”[11]
“Al tiempo que reconoce diversos métodos de financiación, la Comisión alienta firmemente a los Estados Miembros a garantizar la sostenibilidad financiera y la adecuación de los regímenes de seguro en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, a fin de proporcionar debidamente prestaciones monetarias y en especie, en consonancia con el artículo 71, 3) del Convenio núm. 102 y del artículo 25 del Convenio núm. 121. La Comisión alienta enérgicamente a los Estados Miembros con regímenes de seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales basados en la responsabilidad individual del empleador a proporcionar prestaciones para realizar la transición a regímenes de seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales basados en el seguro social, tal como prevé el artículo 71 del Convenio núm. 102. La Comisión recuerda la importancia de realizar estudios actuariales periódicos para evaluar la solidez financiera de los regímenes de seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, tal como exige el artículo 71, 3) del Convenio núm. 102.”[12]
6. Ajuste de las prestaciones
Los Convenios núms. 102 y 121 de la OIT establecen que las prestaciones periódicas a largo plazo por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales deben revisarse cuando se produzcan variaciones significativas en el nivel general de ganancias o en el costo de vida. Estas revisiones buscan garantizar que las prestaciones mantengan su poder adquisitivo a lo largo del tiempo, especialmente en casos de pérdida permanente de la capacidad laboral o de prestaciones a sobrevivientes. No obstante, los Convenios no imponen un método o frecuencia específica para estos ajustes, sino que exigen que los Estados adopten las medidas necesarias para que las prestaciones se mantengan acordes a las condiciones económicas vigentes.
“En Cuba, la ASIC señala que la cuantía de las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales es insuficiente si se tiene en cuenta el elevado costo de la vida.”[13]
La Comisión subraya la importancia que reviste el ajuste periódico de las prestaciones a consecuencia de las variaciones notables del nivel general de ganancias que resulten de variaciones, también notables, del costo de la vida, tal como exigen los artículos 65, 10) y 66, 8) del Convenio núm. 102, y el artículo 21, 1) del Convenio núm. 121. La Comisión alienta enérgicamente a los Estados Miembros a mantener el poder adquisitivo de las prestaciones a largo plazo en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, incluidas las prestaciones con respecto a la pérdida permanente de la capacidad para ganar o a la disminución de las facultades físicas y las prestaciones de sobrevivientes.[14]
CONCLUSIONES DE LOS TEMAS ABORDADOS EN EL INFORME
El Estudio General de la OIT 2024-2025 analiza los principales desafíos y recomendaciones para lograr una protección completa frente a los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales. En cuanto a la extensión de la cobertura a los trabajadores agrícolas, se reconoce que este grupo históricamente vulnerable requiere regímenes que, aunque puedan ser distintos a los de la industria, ofrezcan una protección equivalente, siendo prioritario avanzar en su inclusión efectiva, como lo exigen los Convenios núms. 102 y 121. Respecto a la organización de la asistencia médica, el informe destaca la diversidad de modelos en los Estados Miembros, desde atención directa a través de organismos de seguridad social hasta esquemas de reembolso, subrayando que la disponibilidad de servicios de calidad, especialmente en zonas rurales, es esencial y responsabilidad directa del Estado.
En relación con la necesidad de ayuda o asistencia constante de otra persona, se reafirma que los regímenes deben contemplar prestaciones adicionales suficientes para quienes requieren de un tercero, alineándose con el Convenio núm. 121 y la Recomendación núm. 121. Sobre educación y formación en SST, se evidencia que la capacitación continua, la sensibilización y los servicios de salud preventiva son pilares clave para reducir los accidentes y enfermedades laborales, y que los Estados deben garantizar programas suficientes, el acceso a información actualizada y reforzar la inspección.
Respecto a la financiación de las prestaciones, el informe enfatiza que la sostenibilidad financiera de los regímenes de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales es esencial, siendo preferible un sistema basado en seguros sociales financiado exclusivamente por los empleadores, que garantice estabilidad y cobertura adecuada. Finalmente, en el tema del ajuste de las prestaciones, se destaca la obligación de los Estados de revisar periódicamente el valor de las prestaciones para que mantengan su poder adquisitivo frente al aumento del costo de vida, especialmente en casos de incapacidad permanente o fallecimiento del trabajador.
LAS OBSERVACIONES DE LA ASIC Y LAS RECOMENDACIONES DE LA COMISIÓN
Las observaciones presentadas por la Asociación Sindical Independiente de Cuba (ASIC) coinciden en gran medida con los desafíos identificados por la Comisión en el informe. En materia de cobertura de los trabajadores agrícolas, la ASIC alerta sobre las condiciones precarias y la falta de protección efectiva en Cuba, situación que la Comisión reconoce y frente a la cual insta a los Estados a garantizar la inclusión legal y efectiva de este grupo.
En cuanto a la asistencia médica, la ASIC denuncia deficiencias graves en la calidad y disponibilidad de servicios en Cuba, lo cual es coherente con la preocupación de la Comisión sobre la necesidad de garantizar una red adecuada y accesible de servicios de salud, especialmente en zonas rurales.
Respecto a la prestación adicional por la necesidad de ayuda constante, la ASIC advierte que, aunque existe un incremento de pensión en estos casos, su monto es insuficiente para cubrir los costos reales, un problema que la Comisión también señala, recordando que los Estados deben asegurar que estas prestaciones sean suficientes para sufragar el costo razonable de dicha asistencia.
En relación con la educación y formación en SST, ASIC expone deficiencias en equipos, tecnología y programas de capacitación, a lo que la Comisión responde reforzando la necesidad de medidas efectivas de formación, prevención y acceso a información actualizada.
En materia de financiación, la ASIC manifiesta que las limitaciones de recursos comprometen la efectividad del sistema de protección en Cuba, preocupación que la Comisión comparte y frente a la cual recomienda transitar hacia regímenes basados en seguros sociales financiados de manera sostenible, incluyendo estudios actuariales periódicos.
Finalmente, sobre el ajuste de las prestaciones, la ASIC denuncia que las cuantías son insuficientes frente al elevado costo de vida, coincidiendo con la Comisión en la urgencia de que los Estados garanticen revisiones periódicas de las prestaciones para mantener su valor real y proteger efectivamente a los trabajadores y sus familias.
[1] Convenio sobre la indemnización por accidentes del trabajo (agricultura), 1921 (núm. 12), el Convenio sobre la igualdad de trato (accidentes del trabajo), 1925 (núm. 19), el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) (Parte VI), el Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 [Cuadro I modificado en 1980] (núm. 121), la Recomendación sobre la igualdad de trato (accidentes del trabajo), 1925 (núm. 25) y la Recomendación sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 (núm. 121)
[2] Párrafo 140.
[3] Párrafo 141.
[4] Párrafo 221.
[5] Párrafo 222.
[6] Párrafo 290.
[7] Párrafo 291.
[8] Párrafo 363.
[9] Párrafo 364.
[10] Párrafo 365.
[11] Párrafo 442.
[12] Párrafo 446.
[13] Párrafo 483.
[14] Párrafo 484.